水質新國標強制執行數千億改造費難產

作者:  黨群工作部      點擊:  次       時間:2014-10-23 10:36

    
        導語:7月1日,是《生活飲用水衛生標準》強制執行的最后期限。大限將至,供水企業的設施改造進展如何?
  
        7月1日,是《生活飲用水衛生標準》強制執行的最后期限。在此期限之后,生活飲用水必須滿足106項指標的檢測標準。
  
        該標準在2007年正式提出時,考慮到改造和升級的難度,給予供水行業5年的改造期,如今大限將至,供水企業的設施改造進展如何?
  
        6月27日,國家發改委副主任杜鷹向全國人大常委會報告城鄉飲用水安全保障工作情況時表示,到2015年,各?。▍^、市)和省會城市實現新的《生活飲用水衛生標準》全部106項水質指標檢測能力全覆蓋,地級城市具備水質常規指標和本地區重點非常規指標的檢測能力,縣級市和縣城具備水質常規指標的檢測能力。
  
        也就是說,發改委對于新國標,再次給予了近3年的“緩沖期”。對于這樣一個關系全民的國標,為何遲遲難以落地?多位水務業內人士在接受本報記者采訪時道出了其中緣由:行業普遍虧損,無法負擔高額的改造費用,自從中央財政大幅度減少對地方建設的投入之后,水廠的資金來源只能依靠提高水價的單一來源。
  
        記者粗算了一下,僅是新國標方面,全國范圍的設施改造費用就高達2500億元左右。
  
        對于這筆數字,廣西城鎮供水排水協會秘書長周曦表示,“對于那些連3000元錢的水廠改造費用都拿不出,還要向市級申請的貧困縣,讓他們自己動輒近億元去購買水質檢測設備和大規模更換管網,他們是沒有動力也沒能力的。”

        最后的期限
  
        目前,對于供水水質標準主要有兩個,一個是2006年年底以衛生部為主導發布的《生活飲用水衛生標準》,即“新國標”,該標準自2007年7月1日施行,另一個是2005年建設部發布的《城市供水水質標準》,該標準自2005年6月起實施。
  
        前者是對1985年發布的《生活飲用水衛生標準》的首次修訂,從之前的35個項目總指標提高到106項,其中常規檢驗項目42個,非常規檢驗項目64個。此間,衛生部還在2001年發布了具有96項指標的《生活飲用水衛生規范》。
  
         后者則是在1992年頒布的《城市供水行業2000年技術進步發展規劃》基礎上的升級版,將水質標準提升至103項。“從約束力上來講,《生活飲用水衛生規范》和《城市供水水質標準》雖然較85版的國標提高了供水水質,但都屬于行業標準,不具備強制執行力。”長期從事水務項目咨詢的國融大通國際顧問(北京)有限公司董事總經理李智慧對本報記者表示,“新國標彌補了這一點,既提高了水質檢測指標的項目數量,同時具有國標的強制約束力。”
  
        但是,鑒于從35項到106項的強制過渡,新國標給出了5年的改造緩沖期。從2008年起,相關部門將對各省非常規指標實施情況進行通報,全部指標將在5年內分段實施,最遲于2012年7月1日實施。
  
        也就是說,今年的7月1日,所有供水企業,都將全部執行106項水質新標準,并強制定期檢測和達到檢測限值。
  
        6月27日,國家發改委副主任杜鷹向全國人大常委會報告城鄉飲用水安全保障工作情況時表示,目前水源地水質狀況不容樂觀,約35.7億立方米水源水質不達標,占總供水量的11.4%,而且供水水質不達標問題突出,按照新國標進行評價,供水廠出廠水水樣達標率為83%,設市城市和縣城公共供水末梢水水樣達標率為79.6%。
  
        這是對于當前水質達標率最確切的官方數據。該數據反觀之,即有17%的供水出水廠不達標,20.4%的末梢水不達標。
  
        不僅如此,杜鷹還表示,到2015年,各?。▍^、市)和省會城市實現新的《生活飲用水衛生標準》全部106項水質指標檢測能力全覆蓋,地級城市具備水質常規指標和本地區重點非常規指標的檢測能力,縣級市和縣城具備水質常規指標的檢測能力,對于目前尚不具備全部106項水質指標檢測能力的省份,盡快由省級衛生行政部門落實水質檢測實驗室。
  
        從另一個層面講,國家對于新國標的落地,給予了一個新的3年“緩沖期”。那么,對于這樣一個關系全民的國標,為何遲遲難以落地?
改造費困局
  
        對于水質不達標的原因,杜鷹表示主要三點,一是水廠設施陳舊,二是管網老化,三是二次供水設施管理不到位。“全國95%以上的公共供水廠是在飲用水衛生新標準頒布之前建設的,出廠水水質是按照1985年《生活飲用水衛生標準》的35項指標設計和建造的,水源水質和處理工藝均難以保障出水達到飲用水衛生新標準的要求。”杜鷹表示,“此外管網老化,漏損和二次污染也很嚴重,同時以屋頂水箱和地下水池為主的城市二次供水設施也管理不到位,部分設施不能及時清洗消毒,導致水質合格率降低。”
  
        從中不難看出,95%的供水廠面對新的水質標準必須重建或升級改造,市區供水管網和二次供水環節也亟須更換。
  
        周曦以廣西為例給記者算了筆賬。據他介紹,實行新的水質標準,需要從原水、市政供水、二次供水三個環節進行常規水質檢測設備、供水管網新改建費、非常規項目檢測設備及費用和消毒設備四個方面的改造或資金追加。“常規水質檢測設備方面,僅渾濁度一項,限制從3ntu提高到了1ntu,省內所有供水廠的設施和工藝都要進行改造和改進。”周曦表示。
  
        按照新國標,總指標106項中常規檢驗項目42個,非常規檢驗項目64個。“這其中,有10項是每日必檢項目,42項屬于月檢項目,106項屬于半年檢驗一次。”周曦稱。“對于最低的10項,很多縣級市都還是空白,根本沒有檢測設備。”周曦表示,“我們省有98個供水企業,除去14個新、改建水廠,剩下的水廠都要面臨10項常規檢驗項目設備的改造,整套設備價格在20萬左右,僅此就需要1480萬。”
  
        對于月檢的42項常規檢驗,要到省一級的具有資質的檢測單位進行檢驗,費用在3000元/次,一年即4.2萬元;106項的全檢費用則在4萬元左右,一年則需要8萬元。“對于縣級市和地級市供水企業來講,很難在企業落實42項常規檢測,主要是檢測需要工程師級別的員工,然而現實是800元左右的月工資連技師都很難招聘到。”周曦稱。
  
        此外,消毒設備方面,周曦告訴記者,“對于供水企業,消毒設備更換周期約為6年,國產設備也就2-3年就要更換,但是現在的狀況是很多企業建廠30多年了,基本沒有更換過消毒設備。”
  
        不僅如此,以新國標標準來看,如要更換消毒設備,以供水3萬噸以下的企業為例,需要一用一備,每臺設備費用在25萬元,也就是說,更換費需要50萬元。
  
        但在周曦看來,這些投資還算小數,相比于市政供水管網的改造,上述費用可以忽略。“目前雖然很多地方的供水管網進行了改造,但仍有很多地方仍舊沿用80年代的管道,還有些新建管道由于材質問題難以實現供水水質的達標。”周曦告訴本報記者,僅就廣西,如果為適應新國標,完全完成老舊管道的改造,大約需要資金80億元。
  
        由此,廣西98家水企平均每家需投資0.8億元的管網改造費用,而全國各省市若按此價格為平均值,完成所有改造需要2500億左右。有數據顯示,2007年,全國城市供水管道44.7萬千米,縣城管道13.2萬千米,共計57.9萬千米,在2009-2012實施水質達標設施改造規劃后,各地上報改造項目共改造管道16萬千米。而杜鷹也表示,目前全國有一半以上的城市供水管網漏損率高于國家標準規定值,年漏損水量達60億立方米,同時造成水質在輸送過程下降。“漏損直接導致水質的二次污染,所以必須進行改造和維護。”周曦表示,“但對于那些連3000元錢的水廠改造費用都拿不出,還要向市級申請的貧困縣,讓他們自己動輒上萬元去購買水質檢測設備和大規模更換管網,他們是沒有動力也沒能力的。”
漲水價?
   
        面對這筆費用,究竟該由誰承擔?又是什么原因導致了供水企業的虧損、入不敷出而變賣水權?
  
        面對廣西80億元的管網改造費和不菲的設備更新費,周曦給記者算了筆賬。“目前廣西地市一級的自來水費在1.6元/噸左右,縣一級為1.7元/噸左右,而若通過水價消化掉上述改造費,上述費用將分別漲至1.9元/噸和2.1元/噸左右。”
  
        當前,水費構成主要由自來水費、污水處理費和水資源費等構成,其中自來水費是供水企業的出水價格。“由于供水企業屬于市政公共事業,其產品與服務的定價受《價格法》的約束,實行政府定價。”李智慧對記者表示,“根據2004年修訂的《城市供水價格管理辦法》,供水企業合理盈利的平均水平是8%-10%,其中,主要靠政府投資的,企業凈資產利潤率不得高于6%,主要靠企業投資的,包括利用貸款、引用外資、發行債券或股票等方式籌資建設供水設施的供水價格,還貸期間凈資產利潤率不得高于12%。”
  
        但李智慧表示,規定的8%-10%的凈資產利潤率對于國有供水企業來說,基本上是一紙空文,并未落到實處。“中國水協的統計數據表明,全國3000多家供水企業中,城市供水企業有660多家,目前虧損的有370多家,占總數的57%。比較而言,那些規模小、財政能力弱的縣鎮供水企業則更加困難,虧損面應在70%左右。我在企業一線走訪的情況也是這樣的。”
  
        而杜鷹6月27日對外透露的數據稱,截至2011年底,全國公共供水企業虧損面為31%。“根據我們對廣西的統計調查,2006年,供水企業的虧損面為68%,而到2010年虧損面下降為56%,其主要原因是2010年調整了水價。”周曦稱。
  
        據周曦介紹,在1984年之前,我國的供水企業都基本處于盈利狀態,其主要原因是中央財政撥款,但從1985年開始,國家政策改為撥轉貸,即供水企業轉為地方政府負責,企業經營資金的需求通過銀行貸款完成。“這一變動,使供水企業產生了較大的財務費用,供水企業有適度超前建設、資金沉淀大的特點,在中央和地方財政投入越來越少的情況下,隨著城市化的加速,供水企業一方面主要依靠舉債的方式持續追加投資,另一方面要響應民生政治的要求,保本微利經營,水價長期難以調整,直接導致了水務行業的大面積虧損,此后,才有了地方政府引入外資等其他資本,實行特許權經營制度的開始。”李智慧表示。
  
        住建部法規司副司長徐宗威此前曾公布過一個數據,根據建設部2006年的全國城市市政設施固定資產投資來源統計,中央財政在當年市政設施固定資產總投資中只占1%,而地方財政也只占了19%,這兩項加起來只有20%,而在撥轉貸之前的1981年,僅中央財政就占了總投資的26.5%,這一數字到2007年下降到了0.8%。“從目前市場關系上看,比較可行的方式就是通過適當調整水價來消化掉這部分投資成本。”李智慧表示,“但如果我們從市場機制的作用看,供水企業只有兩種選擇,一種是被迫進行大規模設施改造,后果是虧損面、虧損額繼續加大,行業發展更加困難,另一種就只能是數據造價,只在上級檢查時臨時加大投入,使水質暫時過關。”
  
        一位不愿具名的水務企業負責人向本報記者介紹,特許經營企業在控股和參股某地的供水企業時,都會與當地政府形成書面“合同”,并制定相應調價公式,一旦企業成本增加到一定額度,就會提請地方政府調整水價。
  
        本報記者了解了幾家特許經營的具有公眾資本背景和外資背景的水務企業,其均已啟動對應新國標的相應投資和投入,且已基本完成和達標,有的企業已經進入提請“變更”合同水價的階段。
  
        對此,徐宗威曾明確表示,政府加大對公用事業的公共性財政支出是最主要的因素,如果將供水行業定位為一個微利行業,政府財政就必須把管網等建設成本承擔起來,而不是將其轉嫁給企業,進而通過水價轉嫁給居民。“要改變當前這種依靠水價和地方政府改善水質環境的困局,建議增加中央財政的撥款,比較好的配置是中央投資占80%,地方政府和企業占20%。”周曦表示。
  
        李智慧則認為,當前最迫切的是進行飲用水立法,以法律強制力的方式使企業保障安全供水與獲得相應的政策扶持對應起來,使政府關注民生和對民生工程的投入對應起來,使市民獲得優質的供水服務與為之支付合理的水費對應起來。“世界主要國家都有《飲用水安全法》,我們卻沒有這樣一部重要法律,是到了改變的時候了。”(經濟觀察報記者 于華鵬)




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